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我国矿业权审批制度改革探析

上传日期:2016-06-06

按照党中央关于简政放权、深化改革的总体要求,近年来,国土资源部积极推进矿业权审批制度改革,新一届中央政府成立以来已先后取消和下放了20余项与矿产资源勘查开采相关的行政审批和非许可类行政审批事项,部分地方政府和国土资源主管部门也积极推进审批制度改革,取得了积极成效。

我国矿业权审批制度改革现状如何?存在问题怎样?面对新形势新要求,笔者作系统梳理,提出一些思考和建议。

矿业权审批制度改革在积极推进

矿业权审批是依据《矿产资源法》第三条第三款规定“勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权”设定的,是加强矿产资源合理勘查、开发利用和有效保护的重要手段。矿业权审批制度主要包括审批事项设定、审批权限划分、审批要件要求、审批流程设计、事中事后监管服务等方面内容,也就是“谁来审”、“审什么”、“怎么审”和“审得怎么样”。多年来,国土资源部和地方各级国土资源主管部门围绕如下方面开展了大量探索和实践。

一是积极下放审批权限。矿产资源法及其配套法规确立了探矿权部、省两级审批,采矿权部、省、市、县四级审批的基本格局。《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》(国土资发〔2005〕200号)确立了现行部省两级矿业权审批权限划分的基本框架,将大部分重要矿种的探矿权、采矿权审批权部分或全部下放到省级。2007年以来,又陆续扩大授权范围,先后下放了部分矿业权整合情形和黑龙江、贵州、陕西、新疆、青海(柴达木循环经济实验区内)等省(区)的煤炭矿业权审批权,以及109片整装勘查区主攻矿种探矿权审批权。2016年4月将部分煤层气矿业权审批委托下放山西省厅实施。2013年以来,为进一步提高放权“含金量”,部积极研究推动进一步下放矿业权审批权限。目前已形成方案正广泛征求意见,开展相关论证工作。同时,地方层面也进行了一些探索实践。浙江、广东、海南等省将省级发证砂石土采矿权审批权下放到市、县级国土资源主管部门。山东省以委托方式将省级发证的探矿权延续类项目委托市级国土资源主管部门审批。河南省试点下放了部分探矿权、采矿权审批权限到洛阳、鹤壁、三门峡3个市和巩义、永城2个省管县国土资源主管部门。

二是简化合并审批要件。近年来,按照国务院关于改进行政审批工作的统一部署要求,国土资源部组织编制了《勘查矿产资源审批服务指南》和《开采矿产资源审批服务指南》并已公布实施,按照合法、合理、合规的原则对矿业权审批要件重新进行了梳理,简化合并了个别要件。同时,一些地区也开展了简化审批要件的探索实践。浙江省将开发利用方案与矿山安全设施设计合并为一个方案。江西、广西将省级及以下发证矿山环境治理恢复方案和土地复垦方案两个要件合并。湖南省湘西州将开发利用方案、储量报告、环评报告、土地复垦方案和矿山环境治理恢复方案等要件合并为“矿产资源开发利用方案”一个报告。福建省将矿产资源开发利用方案、土地复垦方案、矿山环境治理恢复方案合并编制、评审和实施。

三是探索优化审批流程。在国土资源部层面,2002年即建立了矿业权会审制度,矿业权审批涉及的相关业务司局参加会审。2006年以来,部相关审批事项由政务大厅统一接件,实现“接办分离”。2009年开始每月召开1次部会审会议。2013年制定了行政审批事项内部办理程序规定。目前,已形成了接件、受理、司局会审、主办司局审查、部会审会各环节明确清晰的审批流程。近年来部开始组织研究制定矿业权审批内部工作规程,进一步优化审批流程。2015年以来,按照国务院统一要求,部组织起草了《勘查矿产资源审查工作细则》和《开采矿产资源审查工作细则》,进一步明确了审查环节、审查内容、审查标准、审查要点等,待报国务院审改办审定后实施。

地方层面也对优化审批流程进行了一些积极探索。浙江省厅专门成立行政审批处,集中办理全厅的行政审批事项,并将整个审批流程纳入政府服务网,实现采矿权审批网上申报,将办证周期缩短在5个工作日左右。广西全区各级国土资源主管部门均已成立审批办公室,形成了“一个部门审批、多个部门监管”的新体制,审批效率明显提高。云南省实现了省、市、县三级国土资源主管部门并联审查、联网审批,并印发《云南省矿业权审批精细化管理规则》,对各审批事项的流程、时限、收费、申报资料、审查内容、审查意见等作出了明确规定,进一步规范了矿业权审批行为,提高了审批效率。

四是强化监管服务。2007年和2008年国土资源部先后开通了全国探矿权和采矿权统一配号系统,实现了对全国矿业权审批发证情况的信息化监管。2015年4月,按照简政放权、转变职能的要求和“谁发证、谁负责”的原则,部对矿业权统一配号系统进行了改造升级,对矿业权配号项目实现了“开绿灯、亮黄灯、划红线”式的监管。2010年开始,部大力推进矿业权市场建设,对矿业权竞争出让、转让、受理公开有关信息进行公示公开。2011年运行了“全国矿业权出让转让公示公开系统”,实现了信息公示公开的信息化监管。

优化服务方面,部在门户网站设立了勘查许可证、采矿许可证信息查验页面,几年来向社会提供了数十万次的查询服务。在部门户网站和政务大厅公开了审批服务指南。调整了省级国土资源主管部门出具相关意见的报送方式,方便管理相对人。对部审批发证的有效期小于120天的探矿权采矿权,在部门户网站上将其矿业权项目名称等信息集中公告发布,提醒矿业权人依法按时办理延续登记。

矿业权审批制度存在主要问题:大量精力限于微观审批事务,要件尚显繁琐

多年来,国土资源部和地方各级国土资源主管部门在推进矿业权审批制度改革中取得了显著成效。同时,对照中央全面深化行政审批制度改革的总体要求,也还存在一些问题。

一是大量精力限于微观审批事务。管理部门尤其是部层面,大量精力陷于具体微观的矿业权审批事务,用于制度设计、宏观调控和监管服务等宏观管理方面的精力有限。

二是审批要件尚显繁琐。一方面,目前一些审批要件是由规范性文件要求的,法律法规依据尚显不足。如申请范围核查表、省级国土资源主管部门意见、安全生产预评价报告及审查意见等。另一方面,某些审批要件内容重复,增加了编制成本,降低了审批效率。如土地复垦方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案,均属国土资源主管部门组织审查批复,内容存在重复交叉,增加了矿业权人成本和行政管理成本。

三是审查程序仍欠规范。一方面,不同项目类型、不同审查机构和不同岗位的审查内容标准还不够具体明确。另一方面,一些地方国土资源主管部门对部发证项目进行层层初审,与国务院有关规定不符,降低了审批效率。

四是监管服务水平还需进一步提升。在监管方面,目前矿业权审批登记管理机关“重审批、轻监管”的现状还未根本改变,尤其是对下级登记机关审批行为的事中事后监管机制还未建立,信息化、全流程的监管手段还需进一步加强。在服务方面,矿业权管理服务相对人的能力水平还需进一步提升。如矿业权审批信息公示公开力度还不够大,申请人还无法查询矿业权审批进度、已发证矿业权的坐标范围等。

建议:深入调研地方典型经验,统筹推进审批权限下放

对照国务院“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求,针对矿业权审批制度改革的现状和问题,提出以下思考和建议。

一是深入调研总结地方典型实践经验。近年来各地国土资源主管部门在探索推进加大放权力度、简化审批要件、优化审批流程等方面积累了一定经验,建议在深入调研的基础上,进一步总结浙江、广东、山东、河南、海南等省在加大矿业权审批权限下放力度,福建、江西、湖南、广西等省(区)在简化审批要件方面,贵州、云南、甘肃等省在优化审批程序和提高监管服务水平方面的有关经验和典型做法。在深入调研各地探索实践的基础上,总结提炼可推广、可复制的典型经验做法,及时上升为制度,全面深入推进全国范围内的矿业权审批制度改革。

二是统筹推进矿业权审批权限下放。建议在推进矿业权审批权限下放中注意做好以下几个方面:首先是强化部重点管战略性资源、宏观政策制定和监管服务的职能定位,弱化微观审批事务管理;其次是注重放权和简政同步,指导各地探索推进简化矿业权审批要件,优化审批流程,达到提高审批效率的根本目的;再次是注重放权和提升监管服务水平同步。在推进审批权限下放的同时,研究探索进一步加强事中事后监管的有效措施。

三是有序推进审批要件简化合并。建议按照系统梳理论证现行矿业权审批要件的必要性和合法合规性,及审批要件涉及相关审批事项与矿业权审批的法律先后关系,能减则减,能并则并。例如,针对采矿权审批中问题突出的土地复垦方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案等要件,建议充分借鉴部分省(区)的做法经验,推动“二案合一”甚至“三案合一”。

四是进一步优化审批程序。一方面,建议进一步明确各审查机构和岗位的审查要点和审查职责。对照矿产资源法律法规、部门规章及规范性文件,梳理研究矿业权审批各类型(新立、延续、变更等)的审查内容和标准,尽量减少一些不影响部门职责履行的审查内容。对确需审查的内容进一步明确审查标准,减少自由裁量权。另一方面,建议建立各审批环节进度监督机制,在审批系统中实现纪检监察部门对审查程序的合规性和各环节时限的在线实时监督。

五是进一步提高监管服务水平。一是建立矿业权审批事中事后监管机制,建立对地方矿业权审批行为的监督检查、实地核查、整改纠正等工作机制。二是进一步提升信息化监管水平。探索全面推行矿业权网上交易和网上申报、审批。深化“一张图”和综合监管平台建设和应用,不断完善配号系统的监测监控功能,建立定期分析制度。三是加快推进建立矿产资源国家权益金制度,强化国家权益保护。加快调整探矿权、采矿权使用费标准和最低勘查投入标准,加强经济手段的调节作用。四是进一步加强矿业权审批信息公开力度,公开审批进度,为管理相对人及时提供政策和业务咨询等服务,切实提高服务意识、能力和水平。

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